• 探析农村土地承包经营权纠纷的成因及对策
  • 信息来源: 作者:admin ?发布时间:2018-11-30 09:28:27

  • ? ? 近年来,随着农业结构的调整和粮农补贴的增加,农村二、三产业的发展和劳动力的转移,外出打工人员逐年增多,农村土地承包经营权的流转速度较前明显加快,以及道路修建、工业开发征用土地等,因此引发的农村承包经营权纠纷也随之日渐增多,正确审理好土地承包经营权纠纷案件,既为承包经营权纠纷的当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法案例,以案说法,教育广大农民群众对集体承包土地依法流转,减少纠纷,促进农村经济发展社会和谐稳定,有着积极的意义。?目前我国的《土地管理法》、《农业法》、《担保法》、《农地承包法》等对我国农地使用权流转的规定,极大完善了我国农地流转制度,但仍存在一些不足。本文拟就现行农村土地使用权的主要形式、法律制度对我国农地使用权流转的规定及其缺陷、未来土地立法中有关农地使用权流转的规定需要完善之处,做相应探讨,以期有利于我国相关立法的发展。
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    【关键词】土地使用权???农地使用权流转???流转的主要形式???
    ?【引言】
    ????对人类来说,土地是生命的源泉,是农村最基本的生产资料。由于它在农业中的基础性地位,土地制度改革已成为我国农村改革和发展的重心。用一句通俗易懂的话来概括就是:“土地是一切生产和生存的源泉。”目前,农村土地使用权流转已成为农村经济发展的必然趋势,而且正随着农村生产力的发展不断加快,农地使用权流转已事实存在而且大量发生。因此,如何处理好农地使用权流转问题,实现农村集体土地资源的有效配置,是一个很值得我们深思的问题,对这一问题进行研究与探讨,也是理论与实践的共同要求。
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    ? ? 一、农村承包经营权纠纷的成因
    ? ? ??1、道路修通,交通条件的变化,对原互换的土地承包经营权反悔。随着农民工外出务工收入增加,农民有更多的资金兴家建房,农村进入了一个建房高潮期,很多原互换土地承包经营权的农户,因交通条件的变化,原互换土地承包经营权不通公路的地方,现在交通较为方便,将原来较偏僻的旧房拆除后在互换的土地上建新房,致利于冲突发生纠纷。?
    ? ? ??2、大部分流转后的土地仍然进行农业生产,方便了生产、管理、经营。但也存在少部分土地流转后改变农业生产德的性质,进行开挖鱼塘、植树造林。甚至个别在流转的土地上新建农舍、兴建厂房,在互换的土地上建新房,致耕种土地情况改变尔反悔。如甲同乙互换承包地耕种,甲又用同乙换得的耕地同丙交换承包地耕种,后因甲乙所在组搬迁,乙又反悔耕种换前的土地,致丙无地耕种引发纠纷。
    ? ? ??3、随着国家惠农政策的改变,使得土地承包经营的收入大幅度提高,原互换户有的交换耕地较多,觉得损失较大反悔引发纠纷。
    ? ? ??4、互换后因征地补偿而发生纠纷。国家根据发展的需要,征地开发,致互换后征地补偿费用归谁享有的问题发生纠纷,继而要求换回承包土地。
    ? ? ??5、集体土地承包进行互换后,发现地价成倍上扬,又让家庭中的其他成员以互换不符合法律规定为由申请撤销互换承包土地,引发纠纷。?
    ? ? ??6、因女儿外嫁、招赘女婿、丧偶和离婚妇女等人口变化,女儿出嫁后,土地转包,女儿在婆家未分到承包地,几年后回到娘家要求继续承包农村集体土地引起纠纷。
    ?????7、因承包土地发包、承包手续不严谨,发生纠纷。前几年,因承包地要交纳农业税、村筹乡管等费用,外出打工的农民对承包地不种不管,几近荒芜,村委会为便于征收农业税和相关费用,又将同一块土地签订承包会同、发放农村集体土地承包经营权证书,所填写的时间均是农村集体土地二轮承包的时间,致使一块集体土地同时具有两份承包合同、两份承包经营权证书。随着国家惠农政策的实施,单位土地收入的增加,土地原承包人持原承包合同、向村委会和后承包人主张权利。?
    ? ?二、正确处理农村土地承包经营权流转纠纷?
    ????改革开放以来,家庭承包经营体制取得了令人瞩目的制度绩效,但也存在一些不足。因此,在坚持以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制下,明确农民对承包经营农地使用权的独立性、利益性和转移性,允许农民在遵守有关法规、政策规定下流转,对推进农业结构的战略调整、发展效益农业,具有十分重要的积极意义。
    ????1、有利于推进农业适度规模经营,加快农业生产现代化水平,提高农业生产力规模效益。当前部分农村已经逐渐开始使用现代化的生产工具,但以均包为主要特征的家庭分散经营,导致农地经营的小规模和利用效率低下,在这样小规模的经营状况下,很难应用现代化的生产机械,推广现代化的科学技术。另外,土地二轮承包时候,为了显示公平,多数土地被分成了数小块,分到了家庭的土地都是东一块西一块,这样就不利于现代化农机生产,只有通过市场机制,在农民自愿的前提下,进行土地流转,形成一些大面积的、适合于现代化机械生产的良田,才能加快农业的现代化,提高农业生产效率,使农地使用权的流转顺畅实现。
    ????2、有利于增强农业市场主体活力,提高农业市场水平。农地流转有助于培育一大批新型农民以规模化经营参与市场竞争;有助于各类工商企业介于农业领域,增强农业市场主体的活力和抗御市场风险的能力;有利于增加对农业的投入,提高农业科技的应用和推广水平,提高农业的产业化经营程度。特别是在WTO的框架下,通过农地流转,使农业在更广阔的空间内聚集各种要素,推进科技创新和技术进步,提高农业生产和农民的组织化程度,成为一种现实的选择,对提高农业的市场竞争力,加快进入国际市场参与要素分配,起到重要作用。
    ? ??3、有利于调整农业生产方式,增加农民收入。这是由农业特殊的生产方式决定的,农业生产一般集中在一段时间特别忙碌,其他时间只需要简单的施肥、喷洒农药等维护,而这些维护对于粮食作物的丰收至关重要,所以即使你只种一亩地,也必须要留有一个专门的人在农村维护,这样极大地浪费了劳动力,而现实的情况是很多农民在农闲的时候都进城务工,如果农村土地流转顺畅,使几家几户的良田调整成连片土地,那么农闲的时候只需要委托很少的几个有经验的种田能手、外加上农业技术服务到位的话,其他农民都可以进城去务工,从而增加农民收入。
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    ? ?三、正确确定诉讼主体
    ? ?(一)根据流转的形式确定诉讼主体?
    在讨论有关农村土地使用权流转问题时,土地使用权流转的形式是十分值得我们关注的一个问题,根据我国现行法律的有关规定,土地使用权流转的主要形式包括以下几种:
    ????1、转包。转包是指原承包者将拥有的土地使用权以不超过剩余年限的限期转包给新承包人的经济行为。转包是新承包人向原承包人履行义务,原承包人在向发包人(一般指土地所有权人)履行义务,由新承包人、原承包人共同承担风险。新承包人不与土地所有者直接发生经济关系,只与现在的出包者即原承包人发生经济关系,双方可根据当时的经济、技术和社会条件签订新的契约,以确定双方的权利和义务。也就是说转包人与发包方之间的承包经营关系不受影响,转包人仍需负担农业税费和集体提留。
    ????2、转让。转让是指土地使用权人将自己享有的土地使用权依法转移给其他公民、法人或组织的行为,其实质是土地使用权的转移。目前,由于我国农村社会保障制度尚未建立,土地仍然是大多数农民的“命根子”,负担着社会保障和失业保险功能,因而现行立法对土地使用权(尤其对通过家庭承包取得的土地承包经营权)的转让设置了诸多限制。根据我国《农地承包法》和《土地管理法》的有关规定,土地使用权可以转让的情形只有以下几种:
    ???(1)承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经发包方同意,可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事生产的农户。
    ???(2)通过招标、拍卖、公开协调等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或林权证等证书的,其土地承包经营权可转让。
    ???(3)符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的,企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
    ????3、出租。出租是指集体经济组织或者土地承包权人将土地租赁给社区外公民、法人或其他组织使用,承租人向出租人支付租金。我国法律明确允许使用权人有偿将其权力出租。《农地承包法》第32、49条规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权以及通过招标、拍卖、公开协调等方式取得的土地承包经营权都可以采取出租方式流转。这种出租的形式对于出租人来说,他不必放弃土地使用权,即可得到土地租金,对承租人而言,他可以较小的代价,在租期内得到土地使用权。因此,这种流转形式是十分具有操作性和可行性的,但由于目前法律不够完善,在实践中仍受到一些限制。
    ????4、抵押。抵押是指土地使用自己拥有的土地使用权向债权人担保债务清偿,当债务人不履行债务时,债权人享有将土地使用权拍卖、变卖优先受偿的权利。土地抵押是一种重要的融资手段,对农村经济的发展起着巨大的作用。用土地使用权设定抵押的意义在于:①解决了土地使用权人建设投资不足的问题,加快了资金流转速度;②土地仍保留在土地使用权人手中,不妨碍土地的利益和建设。但由于土地抵押权的预期法律后果是土地使用权的转移,因而我国现行立法对待土地抵押同土地转让一样进行严格限制。《担保法》第34条:“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等‘四荒’地的土地使用权”可以?抵押;该法第37条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。可见,《担保法》实际上禁止土地承包经营权设定抵押的。对集体土地使用权抵押问题,《农业法》、《土地管理法》等法律均无规定。
    ? ? ??5、互换土地连成片。互换是指为了方便农户耕种和集体管理,或发展专业生产,对属于同一集体经济组织的承包田地进行的互换。土地互换一般发生在同一集体经济组织内部,主要是为了解决耕地细碎化和部分农户生产作业相对不便的问题。这种流转方式在实践中相当普遍,一般由农户之间协商决定。互换本身是一种流转形式,又对其它形式的流转起推动作用,且有利于土地的连片集中和规模经营。《农村土地承包法》也肯定这种土地流转方式。土地集中连成片流转,在一定程度上解决了农业社会化大生产的发展趋势与土地分散经营的矛盾,实现了农业适度规模经营,但是,这种流转模式在实践中,受制于许多外部因素,如经济发达水平,人均耕地数量,政府支持力度等,因此在目前一些地区仍然无法推广实施。
    ??? ?四、应了解、掌握相关的农业知识
    ? ? ??(1)要了解农时季节和农作物何时成熟、收获的相关知识。掌握农时,知道不同农作物的收获时节,使判决便于自动履行。要考虑争议的承包地块是种植的单一作物,还是两种以上农作物,有没有间作、套种其他作物,成熟期在何时,同一地块中多种作物的成熟期是否一致,然后确定被告交付土地的履行期限,履行期限最好定在当季农作物收获后,下一季农作物收获前的合理天数内。履行的合理期限还要考虑当季农作物收获后和下茬农作物种植的时间间隔,比如小麦收获后种植水稻的田块,一般在小麦收获后三五天即可履行,最长不要超过一周;如果是当季是黄豆,可在黄豆收获后的时间可以稍微长些,十天到二十天都不误种植下季作物。?
    ? ? ??(2)要了解和掌握必要的地理、气象知识,以便在裁判文书中娴熟正确的处理纠纷。如在判决当事人履行交付土地时,就要考虑承包土地距离双方当事人的距离,农作物收获期间的是否是天气晴朗,便于收获;还是阴雨连绵,无法收割及耕种。致使裁判文书确定的义务,当事人因客观原因难于履行。?
    ? ? ??(3)要多了解农村的风俗习惯,民风社情。这样作出的裁判文书确定的内容,才能有利于生产和方便群众生活,有利于促进社会和谐稳定。
    ? ? ??(4)要具有一定的审理技巧。要多做当事人和当地群众的思想工作,宣传农村承包政策,有效发挥村委会其他社会资源,尽可能查明案件事实,调解解决纠纷。
    ? ? ?五、结语
    ???“有恒产者有恒心”,土地一直以来都是中国农民安生立命之本。对于我国这样一个农业人口占大部分的农业大国而言,土地承包经营权的流转涉及到农民的生存权和发展权,涉及到基本人权的保障问题。然而,由于我国的特殊的社会性质,导致了法律上一直就土地承包经营权的权属模糊。正是这种所有权上的不确定性,导致了在土地承包经营权流转的过程中政府行政权对土地承包经营权的不当介入,出现了政府与民争利的现象。这种情况的出现,导致了农民的土地承包经营权在其流转中的利益流失。大凡穷人的贫困,大多不是因为动力和能力的贫困,而是因为权利的被剥夺——其权益的被剥夺,很大程度上是因为权利的被剥夺。农民权利贫困又主要表现为土地财产权利的贫困——对于土地的使用、处分和获益的应有权利被排斥或剥夺。鉴于此,有必要对以有力的措施来保证农民合法权益之周全,既包括制度上的完善,也需有权利上救济。无论以何种方式来寻求土地承包经营权流转中农民权益的保障,都将是一个漫长而有意义的过程。
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    参考文献:?

    1、陈小君等着:《农村土地法律制度研究——田野调查解读》,北京:中国政法大学出版社,2003;
    2、王卫国、王广华主编:《中国土地权利的法律建设》,北京:中国政法大学出版社,2001;
    3、金俭:《关于农村集体土地使用权制度改革的法律思考》,《政治与法律》;
    4、《中华人民共和国土地承包法》

    作者: 王永民)

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